總體原則：
在國(guó)家發(fā)展改革委提出的反饋意見(jiàn)中，明確指出，制定《辦法》，應(yīng)遵循4項(xiàng)原則：
一是堅(jiān)持貫徹中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)的要求，嚴(yán)格遵守有關(guān)法律法規(guī)；
二是認(rèn)真落實(shí)國(guó)務(wù)院推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革的工作部署，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能、精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)；
三是與現(xiàn)有部門(mén)職責(zé)分工吻合，加強(qiáng)部門(mén)間協(xié)同配合；
四是符合我國(guó)PPP發(fā)展的客觀情況，有利于推動(dòng)我國(guó)PPP模式持續(xù)健康發(fā)展。
總體意見(jiàn)：
在國(guó)家發(fā)展改革委的反饋意見(jiàn)中的“總體意見(jiàn)”部分，主要引述了《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《立法法》）的相關(guān)法律條文，以及《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）中的有關(guān)要求，對(duì)《辦法》制定提出了一些意見(jiàn)和建議。其主要內(nèi)容包括：
應(yīng)按照《立法法》要求，由相關(guān)部門(mén)聯(lián)合制定《辦法》。
國(guó)家發(fā)展改革委的反饋意見(jiàn)中指出，《立法法》第八十一條明確規(guī)定，“涉及兩個(gè)以上國(guó)務(wù)院部門(mén)職權(quán)范圍的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)或者由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)聯(lián)合制定規(guī)章”。
而《辦法》中提到的價(jià)格管理、投資管理、特許經(jīng)營(yíng)等內(nèi)容涉及發(fā)展改革部門(mén)職責(zé)，土地、國(guó)有資產(chǎn)管理等內(nèi)容，涉及國(guó)土資源、國(guó)資管理等部門(mén)職責(zé)。此外，在貫徹落實(shí)2015年和2016年《政府工作報(bào)告》有關(guān)政府和社會(huì)資本合作工作分工中，均明確由發(fā)展改革委、財(cái)政部等負(fù)責(zé)。因此，建議按照《立法法》的有關(guān)規(guī)定，由有關(guān)部門(mén)聯(lián)合制定《辦法》。
國(guó)家發(fā)展改革委認(rèn)為，有關(guān)部門(mén)聯(lián)合制定規(guī)章并非一件新鮮事。像《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（發(fā)展改革委等部門(mén)25號(hào)令）、《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)），均是由相關(guān)部門(mén)聯(lián)合制定印發(fā)。
應(yīng)按照《立法法》要求，依法合規(guī)確定部門(mén)職責(zé)。
國(guó)家發(fā)展改革委認(rèn)為，《立法法》第八十條明確規(guī)定，“沒(méi)有法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門(mén)規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)定，不得增加本部門(mén)的權(quán)力或者減少本部門(mén)的法定職責(zé)”。
而此次《辦法》中提出財(cái)政部門(mén)會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行識(shí)別，其中政府發(fā)起的PPP項(xiàng)目在項(xiàng)目可行性研究報(bào)告批準(zhǔn)后，提請(qǐng)同級(jí)財(cái)政部門(mén)進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)；社會(huì)資本發(fā)起的PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)向財(cái)政部門(mén)和行業(yè)主管部門(mén)提交項(xiàng)目建議書(shū)，提請(qǐng)進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)。同時(shí)，《辦法》還要求將通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的PPP項(xiàng)目納入PPP項(xiàng)目開(kāi)發(fā)目錄進(jìn)行管理，并要求項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)將項(xiàng)目合同送財(cái)政部門(mén)審核。
國(guó)家發(fā)展改革委認(rèn)為，《辦法》中的上述內(nèi)容缺乏《立法法》規(guī)定的法定依據(jù)，既增加地方行政運(yùn)行成本和企業(yè)申報(bào)成本，也新增了財(cái)政部門(mén)權(quán)力?！秶?guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）中也沒(méi)有物有所值評(píng)價(jià)內(nèi)容，更沒(méi)有規(guī)定財(cái)政部門(mén)有項(xiàng)目識(shí)別的職責(zé)。因此，建議嚴(yán)格按照《立法法》要求，刪除《辦法》中項(xiàng)目實(shí)施管理等內(nèi)容，依法合規(guī)確定財(cái)政部門(mén)職責(zé)。
按照簡(jiǎn)政放權(quán)改革要求，精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)和環(huán)節(jié)。
中共中央國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《意見(jiàn)》明確要求，“進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革”，同時(shí)提出“相關(guān)部門(mén)要協(xié)調(diào)下放審批權(quán)限，探索建立多評(píng)合一、統(tǒng)一評(píng)審的新模式”。
國(guó)家發(fā)展改革委認(rèn)為，《辦法》中提到的財(cái)政承受能力論證的有關(guān)內(nèi)容完全可以包含在項(xiàng)目可行性研究論證之中，不應(yīng)設(shè)置成單獨(dú)審核環(huán)節(jié)。建議按照《意見(jiàn)》精神，將財(cái)政承受能力論證納入可行性研究中一并考慮，減少PPP項(xiàng)目審核事項(xiàng)，減輕社會(huì)資本負(fù)擔(dān)，切實(shí)推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作持續(xù)健康發(fā)展。
貫徹深化投融資體制改革的有關(guān)要求，推進(jìn)PPP規(guī)范運(yùn)行。
《意見(jiàn)》明確要求，“依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及國(guó)家宏觀調(diào)控總體要求，編制3年滾動(dòng)政府投資計(jì)劃，明確計(jì)劃期內(nèi)的重大項(xiàng)目，并與中期財(cái)政規(guī)劃相銜接，統(tǒng)籌安排、規(guī)范使用各類(lèi)政府投資資金”，同時(shí)要求“建立覆蓋各地區(qū)各部門(mén)的政府投資項(xiàng)目庫(kù)，未入庫(kù)項(xiàng)目原則上不予安排政府投資”。
國(guó)家發(fā)展改革委建議按照《意見(jiàn)》要求，明確將PPP項(xiàng)目納入三年滾動(dòng)政府投資計(jì)劃和政府投資項(xiàng)目庫(kù)，未入庫(kù)項(xiàng)目原則上不予安排政府投資和補(bǔ)貼，提高PPP項(xiàng)目質(zhì)量和投資效率。
修改建議：
在國(guó)家發(fā)展改革委提出的反饋意見(jiàn)中，對(duì)《辦法》提出了共計(jì)16條的具體修改建議，并列舉了相關(guān)理由，頗引人關(guān)注。
舉例來(lái)說(shuō)，反饋意見(jiàn)指出，《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）以及《立法法》規(guī)定的法定依據(jù)中，均沒(méi)有物有所值評(píng)價(jià)內(nèi)容。而且像項(xiàng)目識(shí)別、績(jī)效評(píng)價(jià)、信息披露、監(jiān)督檢查等屬于其他有關(guān)部門(mén)的職能，不應(yīng)納入財(cái)政管理。
因此，建議刪除《辦法》第一章第三條“管理內(nèi)容”中的“項(xiàng)目識(shí)別”、“物有所值評(píng)價(jià)”、“績(jī)效評(píng)價(jià)”、“信息披露”、“監(jiān)督檢查”等表述。同時(shí)，《辦法》第二章“項(xiàng)目實(shí)施管理”中的項(xiàng)目識(shí)別、初步方案評(píng)審、物有所值評(píng)價(jià)、PPP目錄管理、合同審查等大部分內(nèi)容沒(méi)有法定依據(jù)，既增加地方行政運(yùn)行成本和企業(yè)申報(bào)成本，也新增了財(cái)政部門(mén)權(quán)力，建議將此章刪除。
再比如，國(guó)家發(fā)展改革委的反饋意見(jiàn)中，還建議刪除《辦法》第三章第十八條“收入種類(lèi)”第一部分“實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的PPP項(xiàng)目，受讓主體應(yīng)當(dāng)按照特許經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估價(jià)值，向同級(jí)政府繳納特許經(jīng)營(yíng)權(quán)使用費(fèi)，納入PPP項(xiàng)目財(cái)政預(yù)算管理”表述。其主要理由是，要求社會(huì)資本繳納特許經(jīng)營(yíng)權(quán)使用費(fèi)，既缺乏法定依據(jù)，又加重了社會(huì)資本負(fù)擔(dān)，且與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中關(guān)于降低企業(yè)成本的要求相背離，不利于PPP發(fā)展等。
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發(fā)布日期：2019-11-22 
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